EM Interministerial nº 00127/2011/MP/MEC
Brasília, 20 de junho de 2011.
Excelentíssima Senhora Presidenta da República,
Submetemos à apreciação de Vossa Excelência o Projeto de Lei que autoriza o Poder Executivo a criar a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH.
2. O Projeto propõe nova modelagem jurídico-institucional para as atividades e os serviços públicos de assistência médico-hospitalar e ambulatorial executados pelos hospitais das universidades públicas federais, com o objetivo de viabilizar um modelo de gestão mais ágil, eficiente e compatível com as competências executivas desses hospitais, além de oferecer solução jurídico-administrativa sustentável que solucione as crescentes dificuldades operacionais e os inúmeros questionamentos do Tribunal de Contas da União e do Ministério Público Federal a respeito do atual funcionamento dessas instituições.
3. Atualmente, há quarenta e cinco hospitais de ensino na estrutura do Governo Federal, configurados como órgãos sem personalidade jurídica própria, dotados de limitada autonomia administrativa e financeira, integrantes de autarquias ou fundações públicas de direito público universitárias, vinculadas ao Ministério da Educação, que têm como finalidade prestar apoio às atividades de ensino superior e pesquisa em saúde públicas das universidades. Nada obstante, constituem-se autênticas unidades de atendimento médico-hospitalar de média e alta complexidade, responsáveis por uma média de 40 milhões de procedimentos por ano, integralmente dentro do Sistema Único de Saúde.
4. A dupla finalidade pública – de assistência direta à população e de apoio ao ensino e à pesquisa das universidades – os diferenciam dos demais hospitais públicos e concede maior complexidade à sua gestão, que exige um nível de agilidade, flexibilidade e dinamismo incompatíveis com as limitações impostas pelo regime jurídico de direito público próprio da administração direta e das autarquias, especialmente no que se refere à contratação e à gestão da força de trabalho. A atual a força de trabalho dos hospitais universitários é composta por 70.373 (setenta mil, trezentos e setenta e três) profissionais, dos quais 26.556 (vinte e seis mil, quinhentos e cinquenta e seis) são recrutados por intermédio das fundações de apoio das universidades, sob diversos formatos legais: pelo regime celetista (CLT), por contratos de prestação de serviços (terceirização) e outros formatos que caracterizam vínculos precários sob a forma de terceirização irregular.
5. Desde os anos 90, os hospitais universitários expandiram suas atividades sob bases institucionais frágeis e não sustentáveis em longo prazo, o que tem acarretado distorções, problemas cumulativos e vulnerabilidade jurídica.
6. Por essas razões, propõe o Projeto de Lei em tela solução jurídico-institucional sustentável, baseada na adoção do formato de empresa pública, que permitirá à Administração Pública reassumir a prestação de serviços e atividades eminentemente públicos ora terceirizados. Pela proposição que ora encaminhamos, será o Poder Executivo autorizado a criar empresa pública, prestadora de serviços públicos, com a finalidade de prestar assistência médico-hospitalar e ambulatorial gratuita à população e prestar serviços de apoio às universidades federais, em suas atividades de ensino e à pesquisa em saúde
7. A empresa, cujo capital será integralmente de propriedade da União, será submetida, dentre outros, aos institutos administrativos da investidura por concurso público, da licitação, em seus processos de compras e contratações e do controle do Tribunal de Contas da União. No entanto, o formato de empresa pública possibilitará a contratação, via concurso, de profissionais sob regime celetista e o estabelecimento de um regime de remuneração e de gestão de pessoal compatível com a realidade do setor. Esta é, inclusive, uma componente fundamental do projeto para permitir a gestão com a necessária autonomia e flexibilidade necessários à prestação de serviços hospitalares.
8. Os servidores públicos atualmente dedicados às atividades específicas dos hospitais universitários serão cedidos à EBSERH, com ônus para essa, mantendo seus vínculos estatutários com a Universidade, o que possibilitará preservar as equipes que já atuam nestas instituições.
9. Para que a instalação da empresa pública não implique a descontinuidade dos serviços, e com base no art. 37, inciso IX da Constituição Federal, poderá ser realizada a contratação temporária de pessoal celetista, mediante processo seletivo simplificado, baseado em análise de curriculum vitae, que permitirá o reconhecimento da experiência profissional dos empregados das fundações de apoio que já atuam nos hospitais federais.
10. Sob o formato de empresa pública, será possível implantar um modelo de gestão administrativa, orçamentária e financeira baseado em resultados e em efetivo controle de gastos, dotada de instrumentos mais eficazes e transparentes de relacionamento entre o hospital e a universidade. O relacionamento entre a EBSERH e cada universidade será objeto de um contrato, que especifique as obrigações das partes e as metas de desempenho esperadas da Empresa Pública, com respectivos indicadores para a avaliação e o controle pela Universidade.
11. A gestão integrada de várias unidades hospitalares permitirá obter ganhos de escala e especialização nos processos de compras; em processos finalísticos, na aquisição e disseminação de tecnologias e na gestão de pessoas.
12. A solução proposta tem precedentes nas experiências de autonomia na forma de empresa pública adotadas nos casos do Hospital de Clínicas de Porto Alegre – HCPA, empresa pública federal vinculada ao Ministério da Educação – MEC e do Grupo Hospitalar Conceição – GHC, sociedade de economia mista vinculada ao Ministério da Saúde – MS. Tratam-se de instituições dotadas de autonomia administrativa e orçamentária, gestão profissionalizada e mecanismos de governança colegiada que promovem a sua inserção estratégica no ambiente de atuação e na administração pública.
13. Finalmente, deve-se ressaltar que a medida ora apresentada visa possibilitar o resgate da autonomia das universidades federais que tem sido prejudicada pela insegurança jurídica a que têm sido submetidas, com a intervenção recorrente de órgãos de controle externo; e pela ausência das condições administrativas adequadas de funcionamento de suas atividades de pesquisa e de extensão, especialmente as relacionadas com a prestação de serviços públicos de saúde diretos aos cidadãos.
14. Ressalte-se que a criação da EBSERH não implica a extinção das competências de promoção das atividades de extensão pelas instituições federais de ensino superior, nem na perda de seu patrimônio. Conforme art. 6º do Projeto de Lei, a decisão de contratar ou não os serviços da empresa pública é também da universidade, que poderá fazê-lo se e quando julgar mais conveniente. Os termos do contrato são negociados, diretamente, pela universidade e empresa, e avalizados pelo Ministério da Educação, podendo dispor, a critério da universidade, sobre a cessão de bens móveis e imóveis e de servidores à empresa.
São essas, Senhora Presidenta, as razões que nos levam a submeter a Vossa Excelência a anexa proposta de Projeto de Lei.
Respeitosamente,
Assinado por: Miriam Aparecida Belchior e Fernando Haddad
PROJETO DE LEI
Autoriza o Poder Executivo a criar a empresa
pública denominada Empresa Brasileira de
Serviços Hospitalares S.A. – EBSERH e dá
outras providências.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a criar empresa pública sob a forma de sociedade anônima, denominada Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares S.A. – EBSERH, com personalidade jurídica de direito privado e patrimônio próprio, vinculada ao Ministério da Educação, com prazo de duração indeterminado.
§ 1º A EBSERH terá sede e foro em Brasília, Distrito Federal, e poderá manter escritórios, representações, dependências e filiais em outras unidades da Federação.
§ 2º Fica a EBSERH autorizada a criar subsidiárias para o desenvolvimento de atividades inerentes ao seu objeto social, com as mesmas características estabelecidas no caput.
Art. 2º A EBSERH terá seu capital social integralmente sob a propriedade da União.
Parágrafo único. A integralização do capital social será realizada com recursos oriundos de dotações consignadas no orçamento da União, bem como pela incorporação de qualquer espécie de bens e direitos suscetíveis de avaliação em dinheiro.
Art. 3º A EBSERH terá por finalidade a prestação de serviços gratuitos de assistência médico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnóstico e terapêutico à comunidade, assim como a prestação às instituições públicas federais de ensino ou instituições congêneres de serviços de apoio ao ensino, à pesquisa e à extensão, ao ensino-aprendizagem e à formação de pessoas no campo da saúde pública, observada, nos termos do art. 207 da Constituição, a autonomia universitária.
§ 1º As atividades de prestação de serviços de assistência à saúde de que trata o caput estarão inseridas integral e exclusivamente no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS.
§ 2º No desenvolvimento de suas atividades de assistência à saúde, a EBSERH observará as orientações da Política Nacional de Saúde, de responsabilidade do Ministério da Saúde.
§ 3º É assegurado à EBSERH o ressarcimento das despesas com o atendimento de consumidores e respectivos dependentes de planos privados de assistência à saúde, na forma estabelecida pelo art. 32 da Lei nº 9.656, de 3 de junho de 1998, observados os valores de referência estabelecidos pela Agência Nacional de Saúde Suplementar.
Art. 4º Compete à EBSERH:
I – administrar unidades hospitalares, bem como prestar serviços de assistência médico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnóstico e terapêutico à comunidade, no âmbito do SUS;
II – prestar às instituições federais de ensino superior e a outras instituições congêneres serviços de apoio ao ensino, à pesquisa e à extensão, ao ensino-aprendizagem e à formação de pessoas no campo da saúde pública, mediante as condições que forem fixadas em seu estatuto social;
III – apoiar a execução de planos de ensino e pesquisa de instituições federais de ensino superior e de outras instituições congêneres, cuja vinculação com o campo da saúde pública ou com outros aspectos da sua atividade torne necessária essa cooperação, em especial na implementação das residências médica, multiprofissional e em área profissional da saúde, nas especialidades e regiões estratégicas para o SUS;
IV – prestar serviços de apoio à geração do conhecimento em pesquisas básicas, clínicas e aplicadas nos hospitais universitários federais e a outras instituições congêneres;
V – prestar serviços de apoio ao processo de gestão dos hospitais universitários e federais e a outras instituições congêneres, com implementação de sistema de gestão único com geração de indicadores quantitativos e qualitativos para o estabelecimento de metas; e
VI – exercer outras atividades inerentes às suas finalidades, nos termos do seu estatuto social.
Art. 5º É dispensada a licitação para a contratação da EBSERH pela administração pública, para realizar atividades relacionadas ao seu objeto social.
Art. 6º A EBSERH, respeitado o princípio da autonomia universitária, poderá prestar os serviços relacionados às suas competências mediante contrato com as instituições federais de ensino ou instituições congêneres.
§ 1º O contrato de que trata o caput estabelecerá, entre outras:
I – as obrigações dos signatários;
II – as metas de desempenho, indicadores e prazos de execução a serem observados
pelas partes;
III – a respectiva sistemática de acompanhamento e avaliação, contendo critérios e parâmetros a serem aplicados; e
IV – a previsão de que a avaliação de resultados obtidos, no cumprimento de metas de desempenho e observância de prazos pelas unidades da EBSERH, será usada para o aprimoramento de pessoal e melhorias estratégicas na atuação perante a população e as instituições federais de ensino ou instituições congêneres, visando ao melhor aproveitamento dos recursos destinados à EBSERH.
§ 2º Ao contrato firmado será dada ampla divulgação por intermédio dos sítios da EBSERH e da entidade contratante na internet.
§ 3º Consideram-se instituições congêneres, para efeitos desta Lei, as instituições públicas que desenvolvam atividades de ensino e de pesquisa na área da saúde e as que prestem serviços no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS.
Art. 7º No âmbito dos contratos previstos no art. 6º, os servidores titulares de cargo efetivo em exercício na instituição federal de ensino ou instituição congênere que exerçam atividades relacionadas ao objeto da EBSERH poderão ser a ela cedidos para a realização de atividades de assistência à saúde e administrativas.
